De la myopie en politique
Il est rare de voir le Conseil d’État proposer une révision de la Constitution. C’est pourtant ce qu’il vient de faire. Dans un rapport daté du 10 septembre, la haute juridiction propose d’inscrire dans la Constitution le principe d’un budget pluriannuel contraignant. La suggestion mérite qu’on s’y arrête.
La France se targue d’avoir déjà mis en pratique la pluriannualité budgétaire. Sur le papier, avec les « lois de programme », l’État se dote en effet de trajectoires à moyen terme, censées offrir visibilité et discipline. Dans les faits, le principe d’annualité continue de dominer, reléguant les documents pluriannuels à un rôle de simple déclaration d’intentions. Le rapport du Conseil d’État le dit bien : la pluriannualité « est un échec ».
Chaque automne, la loi de finances s’élabore comme si l’année suivante constituait un horizon infranchissable. L’effet est pervers : la discussion budgétaire se concentre sur l’équilibre immédiat, sans réelle prise en compte de la dynamique pluriannuelle des dépenses et des recettes. Cette logique court-termiste conduit à une succession de mesures d’ajustement et de « coups de rabot », qui masquent la progression tendancielle de la dépense publique et la fragilité des recettes. Elle empêche des débats de fond sur l’objectif recherché à terme.
Les lois de programmation des finances publiques devraient constituer un cadre de référence. Or elles sont régulièrement ignorées ou amendées par les ministres successifs. L’absence de contrainte juridique forte permet de contourner les trajectoires annoncées sans conséquence autre qu’un rappel éventuel du Haut Conseil des finances publiques. Résultat : une visibilité réduite pour les administrations, les collectivités locales ou les acteurs économiques. Seul contre-exemple à ce jour : la Défense. Nécessité fait loi.
Cette faiblesse institutionnelle nourrit des politiques à courte vue. À force de privilégier l’immédiateté budgétaire – financer telle mesure conjoncturelle, compenser telle hausse de charges – la France peine à engager des réformes structurelles exigeant des horizons plus longs : transition énergétique, modernisation de l’école, soutien à l’innovation industrielle. Les arbitrages stratégiques, qui supposent de lisser l’effort sur plusieurs années, sont repoussés, faute d’un cadre contraignant. Ce court-termisme accompagne la disparition assumée de toute planification : en critiquant hier le « dirigisme » et en cédant au dogmatisme du « laisser faire », les élites dirigeantes ont instauré la myopie en politique.
Le Conseil d’État suggère de modifier la Constitution pour donner à la pluriannualité une véritable primauté sur l’annualité. Ce serait un pas décisif : contraindre les lois de finances à respecter les trajectoires fixées, et imposer au gouvernement d’expliquer publiquement tout écart et les mesures correctrices envisagées. Ce mécanisme rapprocherait la France des meilleures pratiques observées ailleurs en Europe (Suède, Pays-Bas, Allemagne, Danemark, Royaume-Uni …), où la crédibilité budgétaire se construit précisément sur la constance et la prévisibilité.
Au passage cela permettrait des débats d’une autre portée que ceux qui agitent aujourd’hui nos « responsables » budgétaires. Il serait par exemple possible d’examiner les retombées géographiques des budgets ministériels, et discuter des mesures de corrections appropriés. Personne aujourd’hui ne s’en préoccupe et l’addition de ces budgets annuels conduit les dépenses publiques à se concentrer toujours sur les régions les plus prospères (Île- de-France en particulier) ou les grandes métropole, contribuant aussi sans aucun contrôle aux fractures territoriales que l’on déplore… généralement trop tard.
Au-delà du débat technique, l’enjeu est politique : redonner sens à une stratégie de moyen terme, réconcilier la gestion quotidienne avec les grandes priorités nationales, et sortir d’une logique de colmatage permanent. Les acteurs économiques, en particulier les entreprises et les investisseurs, ont besoin de cet éclairage pluriannuel pour sécuriser leurs décisions d’investissement et calibrer leurs projets. Un tel allongement de la trajectoire budgétaire rassurerait également les marchés financiers, qui scrutent la soutenabilité de la dette française et exigent des garanties de stabilité (*). Particulièrement quand le contexte politique induit des changements fréquents de gouvernement (suivez mon regard…).
Si nos responsables politiques étaient vraiment sérieux, ils devraient faire avancer cette réforme. Or je note qu’à ce stade le rapport du Conseil d’État n’a été commenté par aucun responsable politique. Notre débat public est décidément consternant.
(*) Rapport de la Caisse des dépôts sur l’investissement à long terme, en date du 5 Juin 2024
