Macron, monsieur Veto ?

par Jean-Philippe Derosier |  publié le 25/01/2024

Si le Président n’est pas satisfait de la loi immigration revue par le Conseil constitutionnel, il dispose d’une arme ultime. Par Jean-Philippe Derosier  (*)

Jean-Philipe Derosier

On l’ignore souvent : le président de la République française dispose d’un droit de veto législatif. La Constitution, en effet, lui confie le pouvoir de refuser de promulguer une loi qui a été adoptée par le Parlement. Bien qu’un tel droit n’y figure pas expressément, l’article 10, al. 2 de la Constitution permet au Président, pendant le délai de quinze jours dont il dispose pour promulguer la loi, de « demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles. Cette nouvelle délibération ne peut être refusée ».

Cette prérogative pourrait permettre au Président de ne pas promulguer immédiatement la loi immigration, soit parce qu’il considère qu’elle est désormais trop incomplète en raison des censures du Conseil constitutionnel, soit parce qu’elle s’écarte de la ligne politique qu’il défend, soit encore parce qu’il juge qu’elle attiserait des conflits et des divisions, plutôt que de les apaiser.

Lire aussi sur LeJournal.info : Loi immigration : un seul vainqueur…, par Laurent Joffrin
Lire aussi sur LeJournal.info : Immigration : courte victoire

En plus de soixante-cinq ans de Ve République, cette disposition n’a été mobilisée qu’à trois reprises : en 1983 et en 1985 par François Mitterrand, puis en 2003 par Jacques Chirac. Dans les deux derniers cas, la nouvelle délibération a été demandée pour pallier une déclaration d’inconstitutionnalité par le Conseil constitutionnel. Le Parlement a réexaminé la loi et l’a adoptée de façon conforme à la Constitution, pour qu’elle puisse être finalement promulguée.

Dans le premier cas, en revanche, il s’agissait bien de ne pas promulguer une loi devenue inutile : alors que, comme l’indiquent les visas du décret soumettant la loi à nouvelle délibération, « la France a fait connaître au Bureau interna­tional des expositions, le 5 juillet 1983, qu’elle n’était plus candidate pour l’organisation d’une Exposition universelle en 1989 », la loi destinée à l’organiser n’avait plus d’objet. Plutôt que de la promulguer sans l’appliquer, le Président Mitterrand a préféré la soumettre à nouvelle délibération, sans jamais l’inscrire ensuite à l’ordre du jour du Parlement et qu’ainsi, elle n’entre pas en vigueur.

Par conséquent, si la pratique la plus récente, quoique très occasionnelle, de cette disposition vient davantage prolonger une décision du Conseil constitutionnel dont il convient de tirer les leçons, son sens et sa portée permettent bien de l’assimiler à un droit de veto. On peut également ajouter que cette assimilation à un droit de veto avait été relevée par le Professeur Luchaire, lors des travaux préparatoires de la Constitution de la Ve République. Il relevait, dans ses observations du 29 juillet 1958, que, « si l’on considère que le Gouvernement est pratiquement maître de l’ordre du jour du Parlement, le droit de deuxième lecture devient un droit de veto ».

Si un Président de la République devait mobiliser cet article 10, al. 2 avec un tel objectif, d’aucuns ne manqueraient pas de s’interroger sur son intérêt, voire de l’interpeller sur sa légitimité à le faire. Les réponses à cette double objection figurent dans la Constitution. En vertu de l’article 5, « le Président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’État. — Il est le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités ». La demande de nouvelle délibération est ainsi un moyen de mettre en œuvre cette disposition, dans le prolongement de la faculté du Président de solliciter un autre pouvoir, liée à sa fonction d’arbitrage. Il peut juger que la loi, même si elle a été validée par le Conseil constitutionnel, porte atteinte, par exemple, à un traité international ou que sa promulgation pourrait nuire à la continuité de l’État. De surcroît, le Président n’a pas à motiver son choix, qui peut être de pure opportunité ou dû à des considérations d’intérêt national.

Certes, dans une situation de concordance des majorités, les lois adoptées s’inscrivent généralement dans le projet politique présidentiel et de la majorité, mais il se pourrait qu’une loi résulte néanmoins d’accords politiques qui s’en écartent. Le Président pourrait alors considérer, in fine, même si la loi devait avoir été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, qu’il est préférable de ne pas la promulguer, du moins immédiatement.

C’est précisément dans cette hypothèse que les parlementaires pourraient s’offusquer de ce que le Président exerce une prérogative remettant en cause la loi qu’ils sont les seuls à pouvoir voter. Pour autant, sans compter que le Président ne ferait qu’user de ce que permet la Constitution, les parlementaires disposent alors eux-mêmes de prérogatives nombreuses.

D’une part, s’ils jugent que le Président de la République dépasse démesurément sa mission, il leur est loisible de le mettre directement en cause, en appliquant l’article 68 de la Constitution et en demandant la convocation de la Haute Cour pour qu’il soit destitué. D’autre part, la nouvelle délibération ne peut être demandée qu’avec le contreseing du Premier ministre, donc avec son accord. Il en endosse alors la responsabilité, les députés pouvant ainsi déposer une motion de censure pour contester ce choix. Si elle est adoptée, il est probable que l’Assemblée nationale soit dissoute, permettant ainsi aux Français de trancher directement.

Enfin, cette demande de nouvelle délibération n’empêche nullement toute promulgation de la loi, les parlementaires pouvant la voter à nouveau et disposant même désormais, depuis 2008, d’un espace dans l’ordre du jour qui leur est constitutionnellement réservé.

En définitive, l’usage d’un tel droit de veto ne constituerait pas un abus de pouvoir, que certains ne manqueraient pas de dénoncer, mais bien la mise en œuvre la plus stricte du principe de séparation des pouvoirs, selon lequel « le pouvoir arrête le pouvoir » : le pouvoir exécutif (le Président) vient arrêter le pouvoir législatif (le Parlement), lequel peut à nouveau arrêter le pouvoir exécutif en confirmant le vote de la loi.

On ne dit pas qu’un tel usage ne serait pas original, surprenant et innovant. Mais, depuis 2017, a fortiori depuis 2022, on a connu des usages de dispositions constitutionnelles autrement plus originaux, surprenants et innovants. Et surtout, beaucoup plus contestables.

(*) Professeur agrégé de droit public à l’Université de Lille, titulaire de la Chaire d’Études parlementaires